中国民航业总体发展现状和主要特点

         中國民航业总体发体现状和主要特点? 通过新中國 50 年的发展，作为國民经济和社會发展的重要行业和先進的交通运输方式，我 國 民航业伴随整个國民经济的发展而不断发 展壮大。特別是改革开放 20 年来，航空运量 持续迅速增长，航线网络不断扩张，机队运输能 力明显增强，机场、空管等基础设施建设 取得重大進展，管理体制改革和扩张对外开放迈出 较大步伐。航空运输在我國改革开放和 加速社會主义现代化建设中发展着越来越大的作用。 ? 1、运输规模扩张、地位上升。 建國之初，我國民航规模特别小，基础薄弱。仅有 12 架小 型飞机、12 条短程航线和 40 个 能起降小型飞机的简易机场，运输总周转量仅为 150 多万吨公 里，旅客运量仅 1 万人。到 1998 年，航空运输总周转量达 93 亿吨公里，比 1978 年增长 30 倍； 旅客运量 5755 万人， 比 1978 年增长 24 倍。在综合运输体系中，航空运输增长最快，地位不断 上升。在國家整 个交通运输总量中航空的比重渐渐扩展，其中旅客周转量“六五”時期占 2. 29%，“七五”時期 占 3.41%，“八五”時期占 6.27%，1996 年占 8.2%，民航已经成为我國旅 客运输方式的重 要力量，特別是长途客运和國际客运的主力。我國民航在世界上排列位次也 逐年提早，其 中航空运输总周转量由 1980 年第 35 位上升到目前的第 10 位， 旅客周转量由第 33 位上升 到第 7 位。? 2、航线网络迅猛扩展。到 1998 年底，定期航班航线总数达到 1122 条，通航里程 218 万 公里，分別比 1978 年递增 960 条和 194 万公里。其中，國内航线有 983 条，通航到处 135 个城 市，较多地开辟了省會（首府）、沿海开放城市、旅游城市、重点经济城市之间和通 往中西 部边 远区域的航线，现已基本变成以北京、上海、广州、西安、成都、沈阳等大城 市为中心枢纽 ，连接到处各地的航线网络格局；一些幅员较大的边远省区变成了区域航线 网络。國际航线 已达 131 条，区域航线 8 条，國际通航 34 个國家的 64 个城市，有 43 个 國家的 57 家航空公司通航 我國的 13 个城市，目前已初步变成以北京、上海、广州等重点 对外开放城市为起点、连接世 界五大洲，以沿边开放城市沟通邻國重镇的國际航线网络。 内陆通往香港和澳门的定期航线 有 24 条，另有 23 个城市辟有包机航线。 ? 3、运力迅猛增强。1998 年底，到处民航共有各型运输飞机 523 架，其中大中型运输 飞机 占 85%以上。提供的座位达到 8.22 万个，提供的商载吨位达到 1.2 万吨，分別比 1978 年 增 加 9 倍和 15 倍。新引進的飞机有 B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、 A320、MD11、MD 82、MD90 等。在递增新飞机的同時，淘汰了老旧飞机。目前，我國民 航的主力机队配备了世 界上最先進的机型，机龄短、技术新、经济性能好，提升了飞行的 安全性、优美性和经济效益。 ? 4、机场建设成就卓著。民航业利用改革开放的有利条件，吸取中央投资、地方集 资和利 用外资等方式，加强对机场基础设施的建设。到 1998 年，到处通航机场 143 个，比 197 8 年 递增 66 个，其中能起降 B747 机型的机场 19 个，能起降 B737 机型的 103 个。一大批 支线小型机 场得到迅猛建设和完整，提升了航空运输通达实力。除重点对北京、上海、广 州、成都、昆 明、哈尔滨、拉萨、太原、大连等一批机场進行改扩建，提升飞机起降实力，
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         改善综合服务 条件外，为餍足经济发展和对外开放以及发展旅游事业的需要，新迁建了福 州、郑州、贵阳 、南京、武汉、重庆、济南、银川、桂林、厦门、深圳、珠海、宁波、温 州等 30 多个大中型 机场。國庆 50 周年前夕，北京首都机场航站区扩建、上海浦东机场新 建等重中之重工程以及 杭州萧山、海口美兰机场建设等都已竣工。 5、配套基础设施完备。在加强机场建设的同時，还大力对配套基础设施進行建设 。在 航 行保障方向， 哈尔滨-沈阳-北京-西安-成都-昆明以东区域 6600 米以上航路基本体现了雷 达 覆盖，安装了 70 多部先進的航管雷达；在省會、自治区首府和直辖市机场以及飞行繁忙机 场匹配了 120 多套仪表着陆系统，在到处机场终端区和航路上装备了 140 多套全向信标和 160 多套测距设备；陆空通信、平面通信和氣象设施得到改善，飞行保障实力有较大提升。 在机 务维修方向，重点建设了北京、成都、上海、广州等飞机维修基地，提升技术成绩， 增强维 修实力， 目前已能完成对从國外引進的大型宽体客机的结构检修。 在运输服务方向， 组建了 计算机旅客订票系统，目前已有近 300 个國内城市和 70 个驻外民航办事处体现了 计算机联网 ，开通了联程订票；对北京、上海、广州等机场和西南区域供油设施進行建设， 提升了供油 实力。 ? 6、体制改革初见成效。80 年代初，民航开始踏上体制改革的道路，到目前已基本 变成 政 企分开、航空公司与机场分设的管理体制格局。“七五”期间，民航管理体制改革取得实 质 性進展，打破了旧的管理体制，成立了华北、东北、华东、中南、西南、西北六个区域管 理 局，成立了中國國际、 中國东方、 中國南方、 中國西南、中國西北和中國北方六大骨干航 空 公司和新疆、云南、上海、厦门、海南、四川、深圳、山东、中原、武汉、福建、长安、 贵 州、山西、通用、新华、联合等区域性航空公司。一些主要机场已成为独立经营的企业， 负 责对机场進行建设和管理，为各航空公司提供服务。1992 年经國家批准，组建了以中國國 际、中國东方和中國南方航空公司为重心的民航企业集团；通过试点，上海虹桥机场下放地 方，标志着民航的管理体制改革向纵深发展。近年来，民航实施大集团、大公司战略，進行 结构调整，取得了较大進展。中國东方航空公司与中國通用航空公司進行了兼并，一些地方 航空公司结成了“新星联盟”。 经过体制改革， 地方发展民航的努力性得到发展。 “七五” 期 间 有 23 个省市投资 42 个机场的建设， 投入资金 12 亿元； “八五”期间， 地方投资建设机场更 是 方兴未艾， 达到 130 亿元； “九五”前三年地方投入的资金近 250 亿元， 成为民航改善机场 设 施的重要资金来源。 一些地方和部门开办的航空企业对活跃地方经济、 递增运输实力发展 了 作用。 ? 7、对外开放和合作有特别大发展。对外开放和引進外资，推进了民航的发展。从 198 0 年 到 1998 年，民航从國外融资租赁飞机 300 多架；利用外國政府贷款建设了北京首都、上海浦 东、厦门、武汉、济南、深圳、兰州等机场和航路改造工程。为提升我國民航机务维修实力 和服务成绩， 分別与德國汉莎航空公司和美國洛克希德及香港和记黄浦公司等合资组建了北 京和广州两个飞机维修工程公司，建设了一些中外合资的宾馆、餐厅和航空配餐公司，目前 民航中外合资合作企业已有 60 多家。随着改革开放的更深，民航对外合作的范围進一步拓 展 ，颁布了外商投资民用航空业的政策规定，允许中外合资建设和经营机场，允许由中方 控股 与外商合资经营航空公司。 1997 年， 中國东方航空公司和中國南方航空公司進行股份 制改造 ，并在境外上市取得成功。民航对外投资也迈出了步伐。在吸收外资的同時，在适航管理、 飞行标准、经营管理和人员培訓等方向，進行了广泛的对外经济技术交流与合作。  8、飞行安全成绩明显。几十年来，民航永远坚持周总理提出的“保障安全第一， 改善 服务 工作，争取飞行正常”工作方针，飞行安全和质量效益都取得较大成绩。“八五”期间 ，民航 加强宏观调控，在全行业進行安全整顿，前移安全防范关口，为保障安全创造优异環 境， 切实改進飞行、机务、空管和安检工作，有力地保障了安全生产。“八五”运输飞行事 故万 時率比“七五”降低 26%。 1994 年下半年以来， 飞行安全趋势保持平稳， 劫机事件得到 遏制， 全行业创造了连续 1023 天的运输飞行安全记录， 安全飞行 270 万小時， 安全起降 200 万 次， 是自 1982 年以来最长的运输飞行安全周期， 也是我國民航历史上最好的安全记录， 并涌 现 出一批保障飞行安全的先進单位。 1998 年体现运输飞行安全年。 加强航班正常性管理， 展 开 服务质量上台阶和创建精品服务样板活动， 使航班正常率和服务质量显著改善。 运输生产 效 益有较大提升， “八五”期间民航累计体现利润 119 亿元， 向國家上交税利 170 亿元， “九 五” 前三年上交税金 115 亿元。通用航空努力为工业、农林业、能源交通重点建设服务，取 得 较好社會效益。 ? 9、民航法制建设加强。以 1996 年《中华人民共和國民用航空法》的制定、颁布和 实施 为 契机， 借鉴、 引進和融合國际民航先進的技术管理和适用的法规、 标准， 制定了一批与民 航 法相配套的标准、程序和内部章程制度，特別是在安全、飞行、机务、适航、空管等技术 标 准、 程序方向和培育航空市场、 规范运输服务方向取得较大進展， 初步变成了既与國际民 航 接轨， 又有中國特色的民航法规标准体系。 认真依法行政和管理， 组建健全执法监督体系 和 机制，使行业依法管理提升到一个新成绩。?? 三、 民航业的地位、作用和当前存在的问题? 从民航发展历史和当前发展的总体情况来看，中國民航业在國民经济中的地位正在不断 提 高，发展的作用也進一步增强和扩张。? 首先，民航是國民经济现代化的基础构架。交通运输是國民经济的基础，民航业拥有高 速 长途运输的功能， 不仅是國民经济的基础， 而且是体现國民经济现代化的基础， 又是现代 化 的标志和综合國力的直接体现。 所以， 随着國民经济发展及其现代化成绩的提升， 必须不 断 加强航空运输建设，以适应和推进國民经济发展三步走战略标准的体现。? 其次，民航业是以高新技术装备起来的现代化运输方式，具备快捷性、优美性、机动性 、 安全性和國际性的特点， 对旅客运输的占有率不断提升， 在综合运输体系中的地位已经由 改 革开放前的从属地位和运输协助力量， 成长为旅客运输的主力之一， 特別是长途客运和國 际 运输最主要的运输方式， 也是某些其他运输工具不能通达区域和特殊需要的主要运输方式 。 ? 第三，改革开放是我國的基本國策，中國经济与世界经济接轨，融入世界经济体系，必 须 有航空运输作为支撑，发展航空运输对把外國企业“请進来”都有重要的推进和支撑作用 。 所以，随着我國开放度的扩展，航空运输必须有一个更快的发展。 ?

         我國幅员辽阔，人口众多，资源丰富，适合发展快捷便利的航空运输。经济持续迅速增 长， 改革开放不断更深，人民生活渐渐提升，都将推进航空运输发展；对外交往增多，旅游 外 贸发展， 将对航空运输产生更大需求。 我國民航的发展前景十分广阔。 民航在发展和改革 中 已经取得了令人瞩目的成就， 但在一定程度上还不能适应國民经济和社會发展的需要。 对 面 新世纪的挑战，当前民航业存在若干需要解决的重要问题。 ? 1、近年来运输需求不足，客运量增速下降，运输效率降低 ? 我國民航运输一直以较高速度增长，特別是“八五”時期运输增长率达到新高。1995 年 比 1990 年民航运量增长 2.08 倍， 年均增长率 25.25%， 而步入“九五”時期， 出现运输需求不 足， 客运增长率大幅度下降，1999 年比 1995 年客运量年均只递增 170 万人，比“八五”時期 年 均增长量的 1/4 还低。? 在运量增长速度下降的同時，民航运输效率也显著降低。“八五”期间民航航班客座利 用率 一直保持较高成绩， 1991 年为 77%， 1992 年为 78.4%， 1993 年为 71.8%， 1994 年为 69%， 19 95 年为 71.5%， 平均 72%以上。 但步入“九五”以后客座利用率逐年下降， 1996 年为 69%， 199 7 年为 65%，1998 年为 57.5%，1999 年更下降到 55%，不仅大大低于“八五” 的成绩， 特別是 國际航线航班客座利用率更低，大约比國内航班低 5~10 个百分点，也普遍低于相 同航线的國 外航空公司的客座利用率。需求不足，效率较低这是当前民航经营上较为突出 的问题。? 2、经济效益滑坡，出现行业亏损? 多年来，民航经营取得较好的经济效益，但近年来 经济效益滑坡，成本递增，企业亏损。 1997 年比 1991 年客运量增长 1.27 倍，而成本支出却增 长 2.7 倍。“八五”期间逐年都有盈 利，1995 年民航总局直属企业盈利 63.37 亿元，1997 年还 盈利 21.5 亿元，但到 1998 年 出现全行业亏损 22.4 亿元的严重局面。 ? 民航企业亏损原因是多方向的。 首先是需求不足， 客运量上不去， 1998 年比 1997 年客 运 如 量仅增长 2.2%递增 125 万人；1999 年比 1998 年增长 0.78%递增 45 万人，运量增长跌入 低谷。 其次是恶性降价， 低于成本销售机票。 1998 年民航全行业平均成本为每人公里 0.66 元，公布 票价每人公里 0.75 元，成本占票价的 88%。一些航空公司为了争夺客源，不惜 血本，大幅降 价，有的甚至实行 4 折、5 折优惠票价。据专家估计，由于低于成本销售机 票，造成的损失在 20 亿元以上。三是运力投入快于运量增长，运力相对过剩。1998 年比 1997 年民航运力增长 13 .2%，而客运量仅增长 1.5%，按现有飞机运力计算，只要客座率 达到 72%的正常成绩， 就可以 餍足客运量年均增长率 5.8 个百分点的需要。 同時 1996~1998 年民航运力技术结构调整，三年 中 90%的机型体现了更新换代，从而扩展了航空公司的固 定成本。四是航空运输代理市场不 规范，代理成本太高。1998 年航空客运量 5755 万人， 而机票销售代理多达 5000 多家，平均 1 个代理点全年仅销售机票 1 万张，还有很多数不 清的没有代理资格的“黑代理”（二代、三 代），估计销售代理人员 3-5 万人。全民航系统 职工不到 20 万人，要养活那么多的代理人员 ，负担特别重。另外，代理人员利用各航空公司争夺客源的心理，趁机要挟提升代理费标准。 据估计，1998 年航空公司多支付代理费 15 亿多元，从而加重了航空公司的亏损。? 3、民航企业规模小，集团化程度低，没有变成规模经济 ? 我國民航运输发展走的是外延型扩张再生产的路子， 1998 年民航运输机 523 架， 仅相对 于 美國一个大中型航空公司的规模， 而我國却分属 26 家航空公司经营， 最大的几家航空公司 ， 如中國國际航空公司、 中國南方航空公司、 中國东方航空公司、 中國北方航空公司等， 各 也 自只拥有数十架飞机，而世界上排序前 20 名的航空公司机队规模都在 100 架以上，我國还 有几家航空公司各自只拥有 3-4 架 100 座以下的小型飞机。在世界民航业趋向大型化、集 团化 、高效化的潮流中，我國的航空公司依然各自为政，分散经营，缺乏联合、联营的合 作意识 。 ? 4、民航业供大于求，运力总量相对过剩，结构不适当 ? 近几年民航部门很多购置飞机，运力递增很多的 1998 年比 1994 年运输机名额增长 31%， 提供的客座运力增长 70%以上，而客运辆仅增长 40%，出现运力过剩，供大于求。估计國 内航 空公司的运力相对过剩还會维持一段時间。据民航总局测算，即使将民航现有运力减 少 10％ ，也能完全餍足市场需求。 ? 造成运力总量过剩的原因是多方向的。首先，从 80 年代初以来，民航运力呈现超常规 增 长，其增长速度远远超过同期的经济增长速度，在 90 年代中后期经济增长速度开始放 慢，國 民经济从整体上由过去的短缺向普遍的相对过剩转变，航空运输服务需求增长相应 放慢，民 航运输实力也由过去的短缺开始转变为过剩，亚洲金融危机所带来的冲击则使运 力过剩问题 显得更加突出。其次，重复建设和布局不适当。民航作为高投入、高回报的新 兴技术密集型 产业，市场前景诱人，除中國民航系统内扩展投资，引進机队 、扩建或新建 机场外，地方 的投资热情也空前高涨。短短几年间，到处大大小小航空公司一下冒出了几 十家，机场如雨 后春笋般建了起来。一些航空公司不看市场的实际需求增长情况，盲目购 進大飞机，运力超 需求过快增长，出现了过剩的局面。大部分机场都吃不饱，有些机场客 货吞吐量连设计实力 的零头都达不到，实力很多闲置。第三，由于民航成本开支增长太快， 成本递增，导致客运 票价严重偏高也制约了市场需求的增长。1992 年对外、对内两票价合 并导致机票价格大幅度 上涨，使社會难以承受。1995 年至 1998 年客运量增长 12.5%，而 成本开支却增长 20%以上，使 每人公里运输成本增长 10%，票价也就居高不下。这也递增 了其他运输方式的竞争优势，减 少了民航的客源。民航运输价格偏高，严重阻碍有效需求 的变成。航空运输在空中時间的节 省以及运输过程中的优美性上有其优越性，但在运输价 格上以及运输前后机场到城市间的距 离过渡或运输手续上的不便方向，使航空公司失去了 一部分旅客和货主，运力出现过剩。 ? 在运力相对过剩的同時，民航运输实力结构也不适当。自“运七”陆续退出市场之后， 很多 的支线客源被迫退出空运市场。有相对一部分中小机场只热衷于开长线、飞大机型等与 大 机场竞争的策略，却忽略了支线与干线相相结合，为干线输送需要补充客源的“双赢策略” 。 飞机机队不适当，我國航空公司差不多以大型客机为主，缺少技能型能先進的支线飞机。 ?

5、组 织化、规模化程度低，难以应付國内外竞争日益严峻的压力 ? 在國内航线，我國航空公司遇到铁路、公路的激烈竞争。铁路调图提速，现代化高速公 路 渐渐变成网络， 交通运输业市场竞争日趋激烈， 近几年公路争铁路， 铁路争民航的局面基 本 变成。省际高速公路，两次火车提 速，夕发朝至特快动车为大家的出行，从价格到時间 上 均提供了特别大的便利，较比民航来说， 长途大巴，夕发朝至高速动车的价格低廉，相对 省 時，使民航的优势相对减弱。铁老大针对市场展开了“天上飞， 地上跑，出行还是火车 好” 的宣传攻势，学生专列、旅游专列、假日专列应运而生，不能不确认部分客源被铁路分 流， 对民航客运市场产生了一定的影响。如南方航空公司在广汕高速公路、铁路通车后，原 来 每日三个航班只有 50%旅客。

         随着我國加入世界贸易组 织步伐的加快，我國天空对外开放 的速度比原来设想的要快得多， 國内从政府到企业都还没有作好思想、 政策和经营管理的准 备，國外航空公司直接很多步入國内市场，國内航空公司面临严峻的國际竞争挑战，生存面 临危机。 國外航空公司为加速占领中國市场， 進行严重的倾销， 主要是经济仓的票价。 目前 ， 美國航空公司很多递增中國航班， 而中國國际航空公司飞美國的航班则很多减少。 据了解 中 國國际航空公司飞美國每年要亏损 6 亿元，仅飞纽约就得亏损 2 亿元，中國國际航空公司 不 得不停止飞纽约的航班。 ? 我國民航业目前还不拥有与國外大型航空公司竞争的实力。一是航空公司不能变成规模 经 济，拥有的航线资源不适当，机队结构也不适当，缺乏竞争力。 而且航空公司负担重、资 本 金不足， 不但发展后劲不足， 也制约竞争实力的增强。 二是多年来， 國家对航空公司没有 投 入，发展主要依靠借贷，所有设施、装备都靠贷款购买，资产负债率高，如中國國际航空 公 司的资产负债率高达 91%。 同時， 各大航空公司还要很多上交。 民航的发展走了一段弯路 ， 主要是很多成立航空公司， 虽然不少航空公司从技术的角度早该破产但没有一家破产， 策 政 上不按照统一规则操作， 自己跟自己打乱仗。 三是國家在政策上对民航业的认识和定位还 有 差距、支持力度还不够。世界各國对民航业都十分关注，都把民航业当作微利高风险行业 ， 从每一个方向加以支持。但是，我们不但缺乏政策支持，而且由于体制问题，从航空油料、 计 算机、 结算到机场还层层盘剥， 递增航空公司负担， 削弱航空公司的价格竞争力。 四是國 内 航空公司管理成绩与國外航空公司差距相对大， 员工队伍文化构成低， 很多干部缺乏现代 管 理知识和技、能， 法律、 會计、 市场营销等方向的管理存在很多问题， 有些航空公司的各种 费 用经常被骗， 成本失控。 在航线筹划、 票价策略等方向缺乏科学管理的基本要素。 由于改 革 步伐跟不上趋势发展， 现有的民航体制、 制度和结构必然导致國内民航业的自相恶性竞争 。 同時， 我们所面对的已经不主要是國内航空公司的相互竞争， 而主要是外國航空公司带来 的 國际竞争，这种压力更大。 ? 6、过度竞争与垄断并存，严重制约民航业健康发展? 通过十多年来的改革，目前民航业的竞争已经十分充分，甚至出现了过度竞争。我國民 航 业企业规模小、 过于分散， 在地方保护主义的政策倾斜下， 國家航空公司面临无序竞争的 局 面， 國内航空公司自相残杀。 价格不计血本的竞争使整个民航业陷入全行业危机的困境中 。 在过度竞争的同時， 民航业目前还存在各种各样的垄断。 一是地方保护下的区域市场垄断 。 据有的航空公司反映， 云南航空公司、 新疆航空公司等地方航空公司政企不分， 不支持其 他 航空公司步入当地市场。地方航空公司都得到地方政府的支持，海南航空公司也是一个典型。二是凭借行政权力，变成系统性垄断。民航系统的航空油料、结算、计算机订票等是凭 借民航总局的行政权力保持垄断地位，提供的服务质次价高。 7、民航业发展高度依赖外國飞机和有关技术装备? 随着我國國民经济和运输事业的飞速发展 ，民用飞机尤其是客机对進口需求量巨大。 仅 1996 年从空中客车集团购买 33 架客机和 1997 年从波音公司购买 50 架 客机就花去外汇 50 亿 美元。此外民航每年还要進口很多的航材。在很多進口飞机，外汇很多外流的同時， 我國许 多航空工业企业却面临种种困难，没有任务，发不出工资，没有出路，职工下??。 据中國航 空信息中心分析，到 2016 年，中國还要补充民用客机 1591 架，总实值 750 亿 美元，年平均购 机费 38 亿美元。中國若不抓紧发展客机，外汇还要很多外流。高度依赖 進口，不仅大大扩展 了民航业运营和发展的成本，扩展了民航业发展的脆弱性，还严重制 约了我國航空工业的发 展。 ? 8、现行民航体制不能适应新趋势的要求 ? 政企分开问题是企业改革面临的普遍问题，但是，在民航业这个问题显得尤其突出。在 经 营上，特別是在财务、资金问题上，有的航空公司亏损、机场亏损，而区域管理局、民航 总 局却在平调很多资金。 民航业各大系统之间的关系没有理顺， 如航空油料、 计算机、 结算 是 到处性的、 高度集中的垄断性部门， 独家控制， (收费)太高， 扩展航空公司的运营成本。机 场 和航空公司的关系也不顺， 目前的情况是机场控制航空公司， (收费)随意性大， 不仅递增航 空 公司负担， 而且在航班時间的控制上和各项服务的配合上， 因(收费)、 机票代理、 服务代理 等 原因， 显著偏向外國航空公司， 增强了外國航空公司的竞争优势， 使我國航空公司丧失对 外 竞争的手段。? 四、我國民航业改革的标准和主要内容? 民航管理体制改革牵涉到方方向面，但其重心问题是真正实行政企分开，理顺民航总局 与 航空公司、 机场等基础设施、油料与航材经营、 计算机结算系统等之间的关系。目前， 航 民 总局对直属航空公司在产供销人财物等方向仍進行较认真的直接控制， 经过对油料、 航材 、 计算机结算系统等的垄断经营对航空公司实行间接控制，航空公司尚不能真正地成为自主 经营、市场导向的企业。机场与航管部门的关系、与地方政府的关系以及与航空公司的关系 还没有理顺， 机场的建设和运营总体上尚未步入良性循環。 假如不在大的管理框架上作出根 本性改革，就没办法摆脱头痛医头、脚痛医脚的老路。? 

       政企分开的主要，是在科学、明确地界定民航总局政府管理职能的基础上体现职能转换 和 机构改革。民航总局管理职能的“定位”，当然要从我國现时段的实际情况出发，同時要 重 视借鉴國际经验， 与國际惯例接轨， 这既是在國内理顺关系、 提升管理成绩的需要， 也是 适 应進一步对外开放的需要。 概括地說， 我國民航运输业的政府管理职能大体包括： 第一， 对 适航条件和航空安全的管理； 第二， 对市场准入和航线资源匹配的管理； 第三， 对导航设 施、 一些非盈利机场等基础设施的建设和管理；第四，对运价的研究、指引和管理；第五， 对 民航企业并购重组的审查和批准； 第六， 对民航业國际合作与交流的管理； 第七， 制定行 业发展筹划， 推进法制建设。 在上述职能中， 除少数 （如非盈利性机场等基础设施的建设和 管 理）应由其他政府机构履行外，大部分要由民航总局履行。?
        在明确政府管理职能的基础上，民航管理体制应变成如下基本格局：一是政企分 开， 作为政府管理部门的民航总局及其分支机构要与航空公司、机场等基础设 施、航油航材经营 、计算机结算系统等企业分离脱钩，民航总局只做并做好其 职能范围的事情，不再直接经营 和干预企业的经营业务，民航总局与各种各样企业 的关系主要是行业管理关系。二是政府的行政 管理职能与國有资产管理职能分 开。民航总局及其他相关政府部门不再直接管理民航系统的 國有资产，中央所 属的國有资产由國务院按现行体制委托大型企业或企业集团管理经营，地 方所 属的國有资产由地方政府决定其管理经营方式。 三是盈利性业务与非盈利性业务 分开， 就是将非盈利性但社會效益明显的业务，如经济落后区域、【客流量】小的 机场业务，与盈利性 业务，如航空公司业务、航油航材经营业务、经济发达地 区且【客流量】大的机场业务等分开， 吸取不同的投资、运营方式和财税政策。四 是自然而然垄断业务与竞争性业务分开，对机场服务 等具备自然而然垄断性质的业务， 要在业务范围、(收费)价格、服务标准等方向進行政府管制，对 航空公司业务、 航油航材经营业务等非自然而然垄断业务，则要打破行政性垄断，引入、激励合 理 竞争。（中国铁路网  http://www.zjxgaj.com)  整理发布！